Территории и зоны охраны объекта культурного наследия: ограничения и особенности

Богатейшая история нашей страны находит отражение в потрясающих архитектурных памятниках, и любой предприниматель, который только планирует или уже работает на территориях, где имеется историческая застройка, должен тщательным образом изучить законодательство о сохранении культурного наследия.

В данной статье рассмотрим ключевые моменты, которые позволят понять терминологию, законодательство и ключевую проблематику данной сферы, имеющей много нюансов и ограничений, в частности, придется разобраться в таких понятиях, как «территория объекта культурного наследия» и «зоны охраны объекта культурного наследия», где действуют различные регламенты, за соблюдением которых следят как уполномоченные органы государственной власти, так и представители общественности.

Начнем с распространенного заблуждения, что объекты культурного наследия, их территории и зоны охраны препятствуют развитию, накладывают практически музейный режим использования, поэтому градостроителю или инвестору лучше держаться от них подальше. Конечно, это не так.

Грамотное использование возможностей, предоставляемых законом, может принести инвесторам серьезные преференции. Главное – перед началом реализации проекта подробно изучить особенности той территории, с которой предстоит работать. А именно: градостроительные режимы, регламенты, ограничения на том или ином земельном участке. Для этого следует направить запросы в органы государственной власти, органы государственной охраны объектов культурного наследия, либо получить информацию из общедоступных источников, например, из Единого государственного реестра недвижимости или правил землепользования и застройки соответствующего населенного пункта.

В целях экономии времени и упрощения для инвесторов первичного анализа инвестиционных проектов на платформе наследие.дом.рф реализован функционал просмотра пространственных данных Росреестра из Национальной системы пространственных данных (НСПД).
Для получения сведений необходимо открыть карточку интересующего объекта и перейти в раздел "Кадастровые данные", вся информация отобразится на интерактивной карте. Преимущество функционала - общедоступность сведений.

Но для начала нужно разобраться в терминах.

Территория объекта культурного наследия

В Федеральном законе от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» имеется специальная статья 3.1. Согласно ей, территорией ОКН является земельный участок, непосредственно занятый данным объектом культурного наследия, связанный с ним исторически и функционально, и являющийся его неотъемлемой частью.

Отметим, что закон делает акцент на исторической связи территории с ОКН. Поэтому она может не совпадать с современными границами земельных участков, в нее могут, согласно закону, «входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, либо в собственности физических или юридических лиц». В границах ОКН могут также находиться земли, в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет.

Границы территории ОКН определяются специалистами, разрабатывающими проект территории с учетом исторической специфики. А именно – на основании архивных документов, в том числе, исторических поземельных планов, и научных исследований. Но это не означает, что территория ОКН обязательно должна быть точно такой же, как сто или триста лет назад. Новый проект разрабатывается учитывает степень сохранности объекта и этапы его развития. Например, если от обширного усадебного или заводского комплекса уцелело одно единственное историческое здание, то территория ОКН будет определяться, исходя из современных реалий. А в случае объектов археологического наследия их границы определяются на основании результатов полевых работ.

Проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме: в виде схемы с координатами и в текстовой форме. Он должен быть обязательно утвержден актом органа охраны культурного наследия: федерального для ОКН федерального значения и регионального для ОКН регионального и местного значения, а также для выявленных объектов культурного наследия.

Сведения о границах территории ОКН и об ограничениях использования объектов недвижимого имущества, находящихся в их пределах, вносятся в Единый государственный реестр недвижимости. Важный момент: если по какой-то причине данная информация в ЕГРН отсутствует, это не освобождает инвестора от соблюдения законодательства и ряда ограничений.

Согласно Федеральному закону № 73-ФЗ (ст. 5.1), в границах территорий памятников или ансамблей запрещается строительство объектов капитального строительства или увеличение объемно-пространственных характеристик уже существующих объектов, проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению ОКН и капремонта общего имущества в многоквартирных домах. Отметим, что самые жесткие ограничения касаются двух разновидностей ОКН – памятников и ансамблей.

Но даже они не обозначают «омертвления» или «музеефикации». Во-первых, на территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование ОКН. Во-вторых, возможно возведение временных построек и сооружений, не являющихся объектами капитального строительства.

Кроме того, утвержденные границы территории ОКН могут корректироваться как в сторону сокращения, так и в сторону расширения. Это возможно «в случаях выявления документов или результатов историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, отсутствовавших при подготовке утвержденного проекта границ территории объекта культурного наследия и дающих основания для пересмотра установленных границ территории объекта культурного наследия».

Зоны охраны объектов культурного наследия

Зоны охраны объектов культурного наследия, как правило, окружают ОКН и его территорию. Общий принцип их действия мы уже обозначили: чем ближе к ОКН, тем строже ограничения. Но, в зависимости от конкретных объектов и территорий, из этого правила могут быть и исключения.

Зоны охраны ОКН устанавливаются для сохранения объекта культурного наследия в его исторической или природной среде. С этой целью вводятся различные ограничения, касающиеся параметров возможного строительства или хозяйственной деятельности. Регламентация там, где утверждены градостроительные регламенты для конкретных земельных участков может быть весьма подробной, вплоть до высоты построек, плотности застройки на участке, соотношения застроенных и незастроенных пространств, сохранения видовых панорам из конкретных точек, внешнего вида фасадов, размещения кондиционеров и рекламных вывесок. Такой типологии в России много – около 2,4 млн. Сведения о зонах охраны также вносятся в ЕГРН.

Как и в случае с территорией ОКН, проекты границ и градостроительных регламентов зон охраны ОКН разрабатываются специалистами, проходят государственную историко-культурную экспертизу, а после согласуются и утверждаются органами государственной охраны культурного наследия и органами исполнительной власти. Для зон охраны ОКН федерального и регионального и местного значений установлены соответствующие уровни проверок. За несоблюдение утвержденных регламентов установлена административная ответственность.

Размеры зон охраны не имеют стандартных параметров и устанавливаются экспертами специально для каждого ОКН на основании анализа градостроительной ситуации вокруг объекта, его «бассейнов видимости» и степени сохранности градостроительной и природной среды на данной территории.

В целом, здесь действуют менее строгие ограничения, нежели на территории ОКН.

Зоны охраны имеют три разновидности, в которых действуют различные по строгости ограничения:
- Охранная зона
- Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности
- Зона охраняемого природного ландшафта

ОКН может иметь все три вида зон охраны, но не обязательно. Все зависит конкретно от его расположения и сохранности окружающей градостроительной и природной среды. Во многих случаях ОКН не имеет охранной зоны или зоны охраняемого природного ландшафта. Более того, в 2024 году утвержденной Правительством РФ новой редакцией Положения о зонах охраны ОКН установлено, что для целого ряда ОКН вообще не требуется установление зон охраны, об этом мы расскажем ниже.

Охранная зона

Пожалуй, наиболее строгой из трех видов является охранная зона ОКН, она непосредственно окружает территорию ОКН или примыкает к ней. Здесь запрещено новое строительство, реконструкция исторических зданий и ограничена хозяйственная деятельность. Однако предусмотрена возможность работ по «регенерации» утраченных элементов историко-градостроительной среды. То есть для восстановления или восполнения градостроительных утрат фактически возможно и новое строительство, но с соблюдением установленных регламентов. При этом закон не требует обязательного воспроизведения когда-то существовавших на этой территории зданий или следования тому или иному историческому стилю. Даже габариты новой постройки, в том числе высотные, могут превышать прежние. Все зависит от утвержденных градостроительных норм, которые учитывают не только исторические данные, но и современную градостроительную ситуацию, характер застройки соседних участков и городского района в целом.

Конечно, стеклянный небоскреб в охранной зоне ОКН выстроить по закону невозможно, а вот появление нового здания до 5 этажей на месте утраченного двухэтажного – достаточно распространенная практика. Так зачастую делают, например, в Москве. Главное – не нарушать общее восприятие ОКН или не перекрывать его видовые панорамы. Иногда подобные новации вызывают дискуссии, но осуществляются они в рамках законодательства.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности

Менее строги ограничения на территории зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности. Они удалены от памятника, примыкают к территории его охранной зоны. Здесь уже напрямую законом разрешены новое строительство и реконструкция, не «привязанные» к восстановлению или восполнению исторической среды. Однако и тут действуют обязательные для соблюдения градостроительные регламенты, в частности, по высоте и плотности застройки, иногда по внешнему виду и назначению зданий.

Зона охраняемого природного ландшафта

Эта разновидность зон охраны устанавливается для ограниченного числа ОКН. А именно – для тех, чье природное окружение имеет историко-культурное значение и требует сохранения. В современных городах таких территорий не так уж много, гораздо больше их в сельской местности вокруг исторических усадеб, храмов и монастырей. Новое строительство и реконструкция зданий с увеличением габаритов в данном случае запрещены, но возможно восстановление утраченных элементов ансамблей ОКН.

Объединенные зоны охраны ОКН

На территориях, где высока плотность расположения объектов культурного наследия, могут устанавливаться объединенные охранные зоны. На таких территориях могут находиться десятки ОКН как федерального, так и регионального, и местного (муниципального) значения. Принципы действия ограничений и регламентов здесь такие же, как и у «одиночных» зон охраны, нюансы имеются в процедуре согласования, если включены ОКН федерального значения.

Для выявленных объектов культурного наследия зоны охраны не устанавливаются. Следует отметить, что границы территорий и градостроительные регламенты зон охраны ОКН также подлежат корректировке.

Она может быть связана с выявлением на данной территории новых ОКН или, напротив, с исключением тех или иных ОКН из Единого государственного реестра. Закон требует, чтобы в подобных случаях разрабатывался новый проект зон охраны, а не исправлялся старый.

Защитные зоны ОКН

В отличие от трех вышеописанных разновидностей,

Термин «защитные зоны» предназначен для защиты градостроительного и природного окружения тех ОКН, для которых еще не разработаны и не утверждены постоянные зоны охраны с границами и градостроительными регламентам. Как только это происходит, защитные зоны прекращают действовать.

Режим защитной зоны хоть и носит временный характер, но зато самый строгий. Он подразумевает запрет на новое строительство и реконструкцию. В отличие от вышеперечисленных, их проекты не разрабатываются специально для каждого ОКН. Защитные зоны начинают действовать автоматически вслед за решением о включении объекта в Единый государственный реестр ОКН России. Кроме того, законом утверждены типовые радиусы действия. Они зависят от вида ОКН, а также от того, находится ли он в населенном пункте или в сельской местности.

Для отдельных зданий: 100 м от границ территории ОКН в городе и 200 м за чертой города.
Для ансамблей и усадеб: 150 м в городе и 250 м за чертой города.
В случае отсутствия утвержденной территории ОКН размер защитной зоны отсчитывается непосредственно от его стен и увеличивается: до 200 м в городе и до 300 м за городской чертой.
В целом, эта мера была введена законодателем не только для защиты окружения ОКН, но и для стимулирования скорейшей разработки и утверждения проектов.

Изменения в Положении о зонах охраны ОКН с 2025 года

Зоны охраны ОКН регулируются специальным положением Правительства Российской Федерации. В конце 2024 года утверждена, а с 1 марта 2025 года вступила в действие его новая редакция, вносящая серьезные изменения в действующий порядок.

В частности, впервые были определены несколько типов ОКН, для которых не требуется устанавливать зоны охраны.

В их число вошли: объекты, полностью скрытые в земле или под водой, археологическое наследие, включая некрополи и отдельные захоронения в их границах, произведения монументального искусства, не являющиеся объектами капитального строительства, достопримечательные места, а также памятники и ансамбли, где действуют специальные градостроительные регламенты, направленные на сохранение объектов культурного наследия и их исторической среды.

Утвержденные ранее зоны охраны для вышеперечисленных объектов должны прекратить свое действие до 2028 года. Трехлетний срок был установлен для того, чтобы в случае необходимости могли быть разработаны проекты новых границ территорий и градостроительные регламенты достопримечательных мест.

При этом Минкультуры России официально подчеркивает, что охрана объектов культурного наследия, включая защиту от неблагоприятного воздействия окружающей среды, является неизменным приоритетом государства.

Подводя итог, можно говорить о том, что новые правила, прежде всего, устанавливают четкие и прозрачные механизмы и процедуры в сфере охраны объектов культурного наследия. Также устранены избыточные требования и нормы, чья неактуальность была доказана на практике.